Конференция "Партисипаторный подход к снижению бедности: механизм общественного участия"

Актуальность темы конференции

Бедность сопровождает человечество на протяжении всей его истории. Проявляясь различным образом, это сложное системное явление пронизывает все стороны человеческой жизни и деятельности. Экономика и социальное устройство, мораль и нравственность, культура и искусство этносов и народов мира на разных континентах, в различные исторические периоды несли и несут косвенные и очевидные свидетельства его проникающего влияния. Режимы, стратегии развития, практическая политика современных государств также опосредуются латентным либо открытым влиянием фактора бедности. В современном мире бедность – это вызов устойчивому развитию, угроза социальной безопасности и источник страданий и лишений многих миллионов людей.

Применительно к российской реальности несбалансированность социальной структуры общества со слабо сформированным средним уровнем и ярко выраженными полюсами благосостояния и бедности остается ключевым фактором, препятствующим поступательному укреплению российской государственности. Основные социальные группы все значительнее расходятся по ценностным ориентациям, уровню благосостояния, стилю жизни, социально одобряемым образцам и нормам поведения. Этот дисбаланс разрушителен для социального согласия по поводу базовых ценностей и принципов общественной жизни, являющегося необходимым условием формирования и развития демократических институтов государства и гражданского общества. Он создает препятствует развитию в России экономики нового типа, ориентированной на знание.

Бедность как национальная угроза была определена еще Президентом РФ Владимиром Путиным. В продолжение этого вектора,в стратегию развития России до 2020 года включены показатели, отражающие планируемую динамику социальной структуры: в стране доля представителей среднего класса должна составить не менее 60%, а количество бедных - снизиться с 10,5% до 6%. Тем самым преодоление бедности, оставаясьодним из национальных приоритетов, определено как цель государственного управления, предъявляющая новые требования к применяемым социальным технологиям и механизмам, среди которых - наличие полноценной обратной связи со стороны субъектов управленческого воздействия на всех этапах циклов управления.

Несовершенство механизмов взаимоувязывания интересов, свойственное ряду действующих государственных программ, приводит к размыканию взаимосвязи между действием и ответственностью за его результаты. Как следствие, ответственность за решения в сфере социального управления избыточно концентрируется на политическомуровне, возможная радикализация форм проявления неудовлетворенности социальных акторов результатами мер социальной политики не ограничивается сопричастностью граждан к их разработке и реализации. Развивающаяся современная российская система государственного управления нуждается в инновациях, открывающих возможность преодоления на практике разрыва в зонах ответственностей и ресурсной обеспеченности различных уровней управления и заинтересованных сторон. Не менее важна сопричастность социальных акторов процессам социального управления на всех их уровнях, этапах и стадиях.

В странах с длительной историей развития демократических процессов базовые социальные технологии, позволяющие разрешать это противоречие, основаны на принципе партисипаторности (участия). Вовлечение заинтересованных сторон в процессы социального управленияпозволяет объединить усилия государства, общества, граждан и бизнеса на основаниях со-участияи со-ответственности, открывающих дополнительные ресурсы и источники динамики и устойчивости общественного развития. В международной практике использование партисипаторного похода подтвердило свою оправданность и эффективность и в достижении целей преодоления бедности как социальной проблемы, и в практическом воплощении концепции государственно – частного партнерства.

Нижегородская область представляет собой регион, располагающий успешным опытом и обширной практикой разработки, внедрения и использования управленческих инноваций, направленных на регулирование социальных процессов, партнерства между заинтересованными сторонами, использующими полученные результаты в реальной управленческой и иной практической деятельности. Программа партнерства правительства Нижегородской области и Департамента международного развития DFID (Великобритания) заложила основания для организации подобных совместных проектов. Реализация в рамках Программы в 1997-2001 гг. проекта REAREF способствовала внедрению элементов участвующего управления в практики областных государственных и гражданских структур, проект «Адресная социальная помощь» позволил провести в 2004 и 2006 гг. масштабные мониторинги бедности, разработать и внедрить механизмы межсекторного взаимодействия, направленного на снижение и преодоление бедности. Продолжаемые на факультете социальных наук Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского исследования динамики социальной структуры российского общества и бедности как социальной проблемы,новых механизмов социального управления способствуют укреплению лидерского положения Нижегородской области в отношении опережающего совершенствования управленческих практик в этой сфере.

Работа конференции

С приветственным словом к участникам конференции выступил Стронгин Р. Г., президент ННГУ им. Лобачевского, председатель Совета ректоров вузов Приволжского федерального округа, председатель Общественной палаты Нижегородской области. В своем выступлении он подчеркнул актуальность проблемы бедности для России, а также вклад Нижегородского государственного университета в изучении этого сложного социального явления.

Основной тон и уровень методологического обсуждения проблем бедности был за-дан специалистами  ИСЭПН РАН (Москва).   В докладе члена корр. РАН Римашевской Н.М. «Риски бедности в современной России»  были затронуты важные методологические проблемы измерения бедности. Развертывая в исторической перспективе вопросы регулирования бедности и используемые для этого методы ее изменения, докладчик убедительно доказывает необходимость пересмотра существующей официальной методики, ее недостатки и риски ее использования. Введенный в научный оборот Натальей Михайловной термин «виртуальная бедность» впоследствии был использован многими докладчиками и в ходе дискуссий, позволяя разграничивать показатели бедности, используемые в разных типах измерения.

Основные пути преодоления бедности зависят от главных причин, концентрирующихся в трех группах: экономическая бедность (занятость и оплата труда), социальная бедность (низкий уровень пенсионирования) и традиционная бедность  (демографическая – одинокие матери и многодетные семьи). В России превалирует трудовая бедность, так остается сегмент рынка, в котором заработная плата работника не воспроизводит его и его семью. Для преодоления трудовой бедности предлагается поиск механизмов решения проблем в области регулирования трудового законодательства. Социальная бедность напрямую увязана с вопросами социальных выплат слабо защищенным слоям населения, такими как пенсионеры и инвалиды, уровень жизни которых практически вплотную зависит от государственных социальных гарантий. Традиционная бедность – это трудные жизненные ситуации,  связанные с появлением в семье детей. Автор обращает особое внимание, что в данном случае речь не идет только о многодетных, а также и об обычных семьях. Среднее количество детей в российских семьях не обеспечивает процесса простого воспроизводства. Предлагаемая классификация  позволяет увязать теоретико-методологические аспекты изучения бедности с основными направлениями социальной защиты.

Последовавшие далее в ходе конференции доклады представителей различных уровней власти Нижегородской области  подтвердили актуальность данной тематики и необходимость объединения усилий для ее решения. В своем выступлении Красиков С. А., председатель комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по информатизации, работе с общественными объединениями и средствами массовой ин-формации, представитель регионального  отделения партии «Единая Россия» отметил востребованность партисипаторного подхода для создания нового типа участвующего управления. На современном этапе ни законодательные органы, ни партийные организации не имеют развитого механизма обратной связи с населением в целом и с уязвимыми социальными группами в особенности. Отсутствие социального взаимодействия, выстраиваемого на системной основе, приводят к снижению эффективности социального управления и подмене реальных действий отчетными мероприятиями.

Заместитель министра социальной политики Нижегородской области Корещикова В. И. ознакомила собравшихся с результатами работы служб социальной защиты в Ниже-городской области. Социальные службы продолжают оставаться в стадии модернизации: продолжает обновляться структура, меняется кадровый состав. По используемым показателям бедности в области достигнуто определенное снижение уровня бедности, но, тем не менее, проблема остается важной и актуальной. 

Иванкович И.Л., эксперт аппарата правительства Нижегородской области, является одним из участников проектов преобразования социальной защиты Нижегородской области в 90 гг.  Она возглавляла процессы внедрения адресной социальной помощи и стандартизации социальных услуг в работу органов соцзащиты области. В своем докладе она осветила процессы становления межсекторного взаимодействия в Нижегородской области. Основными достижениями социальной службы являются  преобразования в пенсион-ном обеспечении и работа в реальном секторе экономики по достижению регулярной вы-платы заработных плат и легализации выплат, а также отказа от практики конвертов.  Межсекторное взаимодействие  как прообраз партисипаторного подхода формируется в области, начиная с 90-хх годов. Накоплен значительный опыт взаимодействия органов власти и НКО.  Среди основных шагов по созданию механизма взаимодействия с клиентом, ориентированного на преодолении бедности,  были отмечены законодательные инициативы, введение системы контрактов с клиентами соцзащиты, отход от чисто монетарной помощи, а также организационная перестройка оказания социальной помощи на принципах единого окна во всех районах области, создание автоматизированный  системы учета. 

Тем не менее,  полученные результаты не позволяют удовлетвориться достигнутым. Основная проблема современного развития социальной защиты состоит в слабой мотивации участников процесса и ориентации на результат. В процессе развития социального обеспечения Федеральные органы власти передали ответственность за решение проблем бедности на региональный уровень. Региональная власть отвечает за преодоление бедности, но успешность этой работы оценивается на основе критериальной системы, в которой используется только один показатель – количество бедных с доходом ниже прожиточного уровня. Ни острота, ни глубина бедности, ни ее динамика не входят в систему показателей, по которым регион отчитывается перед федеральной властью за свою работу. Используемый критериальный подход несовершенен. С одной стороны, он не позволяет оказывает реальную помощь значительным слоям населения, чей доход незначительно отличается от черты бедности, с другой, не стимулирует систему органов власти к решению проблем бедности. Социальные работники, как главные исполнители,  оказались сейчас также в сложной ситуации. Усложнение используемых социальных технологий, требований к работе с клиентами не сопровождается экономической мотивацией труда в службах социальной защиты. Тем не менее, движение в сторону межсекторного взаимодействия в области продолжается. Преобразование и разделение  социальных центров на бюджетные и автономные  учреждения позволит перевести взаимодействие с третьем сектором на новый уровень за счет расширения перечня социальных услуг и финансовых схем взаимодействий, укрепляющих ресурсную базу НКО. Тем не менее, механизм участвующего управления для преодоления бедности в России может быть запущен только в случае возврата Федерацией своей решающей координирующей роли в обеспечении единой государственной социальной политики.

Завершилась первая сессия конференции докладом Беспаловой Т.Н., заместителя главы администрации г. Нижнего Новгорода по социальным вопросам. В рамках выступления прозвучали примеры конкретных проектов, направленных на преодоление бедности за счет взаимодействия самых различных участников: органов власти, НКО и предпринимателей.

Вторая часть конференции была посвящена обсуждению вклада исследователей в процессы изучения бедности.  В ходе конференции были показаны результаты последнего проекта «Партисипаторный подход к снижению бедности: механизм общественного участия», проведенного объединенным международным коллективом в составе: профессора Р. Кей (университет Глазго, Великобритания); доцента  А-М.  Сетре (университет Упсала, Швеция), кафедры экономической социологии факультета социальных наук ННГУ под руководством профессора Н.Н. Ивашиненко и научно-исследовательский центр ЭОН под руководством Д.Г. Стрелкова.

Третья сессия конференции включала в себя доклады,  переходящие от стратегии преодоления бедности, базирующейся на партисипаторном подходе к тактике реализации подобных действий. Теодорович М.Л., эксперт в сфере социального управления, координировавший проекты по модернизации службы социальной защиты в Нижегородской области с 1997 года, представил доклад на тему «Партисипаторный механизм в стратегии преодоления бедности». Анализ направлений регулирования благосостояния населения России показывает его реактивный характер, управление традиционно осуществлялось с определенным  временным лагом. Социальная политика была «догоняющей» и встраивалась в  рамки логики «повышение цен – снижение уровня жизни – индексация доходов малоимущих», при этом  последняя фаза  наступала уже после того, как общество пополнялось новой когортой маргиналов.  Перелом ситуации наметился после 1997 г., когда государство стало  реагировать на негативные процессы быстрее и более эффективно.

В 2000 г. коллективом российских ученых под руководством члена президиума Государственного Совета Российской Федерации д-ра экон. наук В.И. Ишаева была разработана «Концепция стратегического развития России до 2010 года», в которой социальная консолидация общества рассматривается  как необходимое условие устойчивого существования и развития государства и декларируется в качестве важнейшей цели стратегического развития. В этой концепции впервые логика экономического развития была подчинена достижению социальных целей, а бедность рассмотрена как важнейшая угроза российской государственности и возможности построения гражданского общества.

Бедность как национальная  угроза   была определена еще Президентом РФ Владимиром Путиным. В продолжение этого вектора, в стратегию развития России до 2020 года включены  показатели, отражающие планируемую динамику социальной структуры:  в стране доля представителей среднего класса должна  составить не менее 60%, а количество бедных - снизиться с 10,5% до 6%. Тем самым  преодоление бедности, оставаясь одним из национальных приоритетов, определено как   цель государственного управления, предъявляющая   новые требования к применяемым социальным технологиям и механизмам, среди которых - наличие полноценной  обратной связи со стороны  субъектов управленческого воздействия на всех этапах циклов управления.

Несовершенство   механизмов взаимоувязывания интересов, свойственное ряду   действующих  государственных программ, приводит к   размыканию взаимосвязи между действием и ответственностью за его результаты.     Как следствие, ответственность за решения в сфере социального управления  избыточно  концентрируется на политическом  уровне, возможная радикализация форм проявления неудовлетворенности социальных акторов результатами мер социальной политики не ограничивается  сопричастностью граждан к их разработке и   реализации.  Развивающаяся современная российская система государственного управления нуждается в  инновациях, открывающих возможность  преодоления на практике разрыва в зонах ответственностей и ресурсной обеспеченности различных уровней управления и заинтересованных сторон. Не менее важна сопричастность социальных акторов   процессам социального управления на всех их уровнях, этапах и стадиях.

В странах с длительной историей развития демократических процессов базовые  социальные технологии, позволяющие разрешать это противоречие,  основаны на принципе партисипаторности (участия).   Вовлечение  заинтересованных сторон в процессы  социального управления    позволяет  объединить усилия государства, общества, граждан  и бизнеса на  основаниях      со-участия    и со-ответственности, открывающих  дополнительные ресурсы и источники динамики и устойчивости  общественного развития. В международной практике использование партисипаторного  похода подтвердило свою оправданность и эффективность и в достижении целей  преодоления бедности как социальной проблемы, и в практическом воплощении концепции государственно – частного партнерства.

В рамках третьей сессии конференции был представлен доклад председателя одного из территориальных органов самоуправления Беляковой В.В., председателя ТОС № 7 Автозаводского района г. Н.Новгорода «Роль территориального самоуправления в реализации мер социальной поддержки различных категорий малоимущих граждан». ТОСы представляют собой  относительно новые типы общественных организаций. Практика их работы также демонстрирует возможные варианты объединения усилий органов власти и энтузиастов. В рамках программ преодоления бедности ТОС №7 работает со следующими категориями:  семьи, находящиеся в трудной жизненной ситуации (малоимущие, безработные и т.д.); семьи пожилых людей (ветеранов, участников ВОВ, пенсионеры); многодетные семьи; семьи с инвалидами; семьи одиноких родителей; семьи опекунов или  приемных родителей; дети, подростки, молодежь.  Основными задачами центра являются: социально-культурная реабилитация населения через участие в различных мероприятиях социальной направленности; создание условий для различных видов деятельности с учетом возраста и интересов жителей; выявление нужд и потребностей целевой аудитории через различные мероприятия; повышение качества и доступности различных видов услуг для населения; профилактика правонарушений среди подростков. Среди постоянных партнеров ТОСа уже сегодня есть как органы власти, так и всевозможные профильные НКО. Организационная форма ТОСа позволяет ему пользоваться всеми преимуществами партисипаторного подхода, объединяющего различные ресурсы как бюджетные, так и частные.

Завершилась конференция проведением круглого стола, в рамках которого обсуждались перспективы продолжения исследовательского проекта в Нижегородской области. В ходе дискуссии были затронуты, как актуальность различных плоскостей изучения проблемы бедности, так и методологические аспекты реализации научных исследований.

Материалы конференции

Тезисы доклада научного руководителя НИЦ ЭОН, зав. кафедрой экономической социологии Факультета социальных наук ННГУ проф. Н. Н. Ивашиненко "Диагностика потенциала внедрения механизма общественного участия: модели и реальность". (скачать)

 

 

 

 

Тезисы доклада проф. Ребекки Кей (Университет Глазго) "Кто знает, что такое бедность? Взаимопонимание как первый этап развития эффективного партисипаторного подхода". (скачать)

 

 

 

 

 

Тезисы доклада проф. Анн-Мари Сэтре (Университет Упсала) "О развитии совместного подхода к проблеме бедности в Нижнем Новгороде" (скачать)

 

 

 

 

 

Тезисы выступления М. Петренко (Центр развития обественных организаций "Служение") "Движение против бедности в России Общественное участие на местном, федеральном и глобальном уровне". (скачать)